Medidas Provisórias do Governo Lula

Um instrumento utilizado pelo Poder Executivo para implementar sua agenda política é a publicação de Medidas Provisórias (MPVs), conforme estabelecido no artigo 62 da Constituição Federal de 1988.

As MPVs são normas com força de lei editadas pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência e entram em rigor no momento em que é publicada. Elas perdem a eficácia se não forem convertidas em lei no prazo de 120 dias pelo Congresso Nacional. Nesse processo, se em 45 dias ela não for deliberada, entrará em regime de urgência e terá prioridade de deliberação na Casa Legislativa que se encontrar.

Essas medidas desempenham um papel estratégico no cenário político, pois concedem ao Presidente da República a capacidade de legislar sobre uma ampla gama de assuntos, exceto aqueles expressamente proibidos pela Constituição Federal.

Assim, esse documento tem como objetivo expor a dinâmica e as variáveis políticas que pautaram a publicação e a apreciação – ou não – das Medidas Provisórias no primeiro ano de mandato.

Processo de Tramitação

  1. Publicação: A Medida Provisória é publicada no Diário Oficial da União pelo presidente.
  2. Comissão Mista: O Presidente do Congresso Nacional deverá designar uma Comissão Mista que analisará a relevância e urgência, o mérito e a adequação financeira e orçamentária.
  3. Plenário da Câmara dos Deputados: Analisada pela Comissão Mista, a MPV segue para o Plenário da Câmara dos Deputados.
    1. Rejeitada: matéria arquivada e a vigência é encerrada.
    1. Aprovada: matéria segue para a análise do Senado Federal.
  4. Plenário do Senado Federal:
    1. Rejeitada: matéria arquivada e a vigência é encerrada.
    1. Aprovada sem modificações: sanção ou promulgação presidencial.
    1. Aprovada com modificações: retorna para a Câmara analisar as modificações.
  5. Sanção/veto ou Promulgação

*O quórum para deliberação nos plenários é de maioria simples (metade mais um dos senadores presentes).

Processo de Tramitação – Duração

Dia 01: Publicação no DOU e abertura de prazo de 6 dias para apresentação de emendas.

Dia 07: Fim do prazo para apresentação de emendas na Comissão Mista, destinada a emitir parecer sobre a matéria.

Dia 45: Caso não tenha sido votada, a MPV tranca a pauta de votações da Casa em que estiver tramitando.

Dia 60: Fim do prazo de vigência, podendo ser prorrogado o prazo por igual período.

Dia 120: Fim do prazo para deliberação da MPV. A matéria perde sua eficácia.

Monitoramento

No primeiro ano do terceiro mandato do presidente Lula foram apresentadas 52 Medidas Provisórias. Dessas, apenas nove foram aprovadas pelo Congresso e sancionadas pelo Presidente. Dessas nove, três tratavam do restabelecimento de programas sociais, incluindo o Bolsa Família, Mais Médicos e Minha Casa, Minha Vida. As demais medidas provisórias aprovadas abordavam questões relacionadas à estrutura ministerial, orçamento, valor do salário mínimo, remuneração dos servidores e crédito fiscal derivado de subvenção para a implementação ou expansão de empreendimentos econômicos.

Ainda, das 52 matérias publicadas, 24 MPVs perderam a sua eficácia, ou seja, cerca de 46% do total. Essa baixa na taxa de aprovação pode ser explicada em parte pela disputa sobre o rito de tramitação das medidas entre Câmara e Senado durante o primeiro semestre, em que o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD/MG), oficializou o retorno das comissões mistas para análise das MPVs na casa, que havia sido retirado durante a pandemia.

Além disso, o governo enfrentou dificuldades de articulação para uma base aliada no Congresso Nacional, o que dificultou a votação de algumas medidas. Por exemplo, a MPV 1154/2023, que reestrutura a Esplanada dos Ministérios, foi aprovada horas antes de perder a vigência.

As medidas que caducaram não significam necessariamente derrotas do governo. Para superar ou contornar o número de medidas importantes que perderam a vigência, o governo articulou a incorporação de alguns assuntos como emendas em outros textos ou foram apresentados projetos com a mesma temática.

De 24 propostas que o Congresso não votou, 15 tiveram ao menos parte do conteúdo incorporado em outros projetos de lei com urgência. Desses, 13 foram aprovados.

A manobra, na prática, conseguiu salvar algumas MPVs, como por exemplo:

  • A MPV 1155/2023, do Auxílio Gás, que foi incluído na medida provisória que recria o Bolsa Família, MPV 1164/2023 (Lei Nº 14.601/2023);
  • A MPV 1157/2022, da desoneração dos combustíveis e a MPV 1159/2023, que exclui ICMS do cálculo do Pis e da Cofins, foram incluídos na MPV do turismo de Bolsonaro (MPV 1147/2022);
  • A MPV 1160/2023, do Carf, caducou por falta de acordo e o presidente precisou enviar projeto de lei (PL 2384/2023) com regime de urgência para ser votado. O projeto estabelece regra que favorece o governo no caso de empates em julgamentos no Conselho de Administração de Recursos Fiscais (Carf).

MPV 1184/2023, de taxação de super-ricos que foi transformada no PL 4173/2023 e aprovada em novembro.

O gráfico a seguir demonstra que durante os primeiros anos dos mandatos anteriores de Lula poucas medidas propostas pelo presidente não foram efetivamente transformadas em lei.

Entre o segundo e o terceiro mandato do presidente Lula, o contexto político e, principalmente, a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo passou por transformações significativas.

Em 2015, com o desenrolar do processo de impeachment contra a ex-presidente Dilma Rousseff, o Partido dos Trabalhadores (PT) viu seu espaço no legislativo diminuir, refletido na redução do número de deputados e senadores eleitos pela coligação do PT nas eleições de 2018, e no crescimento de parlamentares de centro-direita.

Além disso, durante os governos Temer e Bolsonaro, houve um aumento dos recursos destinados aos fundos eleitorais e partidários, juntamente com um incremento nas emendas parlamentares, incluindo o controverso “orçamento secreto”. Houve também uma espécie de “terceirização” da gestão do Orçamento Público para os partidos do Centrão, o que fortaleceu o poder do legislativo.

Diante desse cenário, Lula enfrenta um Congresso mais empoderado e menos vinculado ao Executivo do que em seus dois mandatos anteriores. Isso tem exigido um esforço adicional em termos de persuasão, negociação e articulação para fazer avançar suas agendas prioritárias.

Status

Classificação

No próximo gráfico, é possível observar a classificação feita pela Equipe Umbelino Lôbo através do conteúdo das medidas, para analisar o padrão apresentado por Lula no início dos mandatos. A classificação utilizada pode ser exemplificada como:

  • ADMINISTRATIVO/ESTRUTURA MINISTERIAL: medidas sobre estrutura organizacional do governo ou reajustes salariais de servidores públicos;
  • ECONÔMICA: Medias que dispõem sobre tributações/Impostos;
  • ORÇAMENTÁRIO: Medidas sobre abertura de créditos extraordinários;
  • PROGRAMA SOCIAL/POLÍTICA PÚBLICA: Políticas Públicas diversas ou de retomada de Programas das gestões passadas.

No gráfico, é possível observar que a maioria das medidas em 2003 e 2023 foram referentes a políticas e programas sociais, seguido de estrutura ministerial/administrativo.

Já em 2007, houve um grande número de matérias orçamentárias, seguido de Programa Social/ Política Pública.

Perspectivas

Atualmente, 19 medidas provisórias continuam tramitando no Congresso Nacional. No último dia 05/02, a MPV 1184/ 2023, que trata da Tributação de fundos de investimento, perdeu a eficácia, porém, o texto foi transformada no projeto de lei de taxação de super-ricos e aprovada pelos congressistas em novembro.

Uma das MPVs mais importantes para esse semestre é a MPV 1202/2023, que reonera a folha de pagamentos de 17 setores da economia.

A MPV foi publicada pelo governo depois que o Congresso Nacional derrubou o veto integral do Executivo à lei, aprovada por senadores e deputados, que desonera a folha dos setores que mais geram emprego no país. A oposição quer devolver a medida provisória, mas o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD/MG), defende a reedição com revogação apenas da parte da MPV que trata da reoneração.

Outras dez medidas provisórias liberam R$ 96 bilhões para a quitação de precatórios e o enfrentamento de desastres climáticos.

Já para os desastres climáticos, sete MPVs liberam quase R$ 2 bilhões. Três delas liberam quase R$ 1 bilhão para Rio Grande do Sul enfrentar os danos causados pela passagem de ciclone extratropical.

À região Norte serão destinados R$ 400 milhões; a São Paulo, Minas Gerais, Santa Catarina e Paraná, R$ 259 milhões; e para os efeitos do El Ninõ em todo o país, são destinados R$ 314 milhões.

Entre as medidas provisórias estão também as que tratam da compensação financeira a estados e ao Distrito Federal; da bolsa permanência no ensino médio para estudantes de baixa renda; do Desenrola Brasil, o programa de renegociação de dívidas dos cidadãos; e do programa de Mobilidade Verde, que incentiva a produção de veículos com baixa emissão de carbono.

Mesmo com diversas medidas em tramitação, o principal debate no início dos trabalhos do Legislativo deve ser em torno dos vetos presidenciais, em especial, o que trata das emendas parlamentares aprovadas pelo Congresso, com cerca de R$ 16 bilhões. Porém, com os vetos de Lula, em cerca de R$ 5 bilhões sobre o Orçamento das emendas parlamentares de comissão, esse montante pode cair para 11 bilhões. Deputado e senadores articulam a derrubada do veto e o Executivo negocia uma solução intermediária.

O presidente da Câmara dos Deputados, Artur Lira (PP/AL), aparece como um protagonista e busca a todo instante negociações por espaço do centrão no governo para “destravar” votações importantes na Câmara.

A perspectiva é de que o cenário atual de negociações e acordos caso a caso entre governo e Congresso se estenda para o segundo ano de mandato do presidente, podendo travar algumas medidas provisórias e forçar o governo apresentar projetos ou incorporar parte do conteúdo em outras medidas. Em 2024, outra variável que se soma a esse cenário é o processo eleitoral que, nesse contexto, significa que Congresso Nacional terá um ano de trabalhos mais curto. Diante esse cenário, é provável que o Poder Executivo tenha que selecionar e priorizar as agendas prioritárias em detrimento de outras.

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