Reforma Administrativa

Ainda durante sua campanha eleitoral, o Presidente da República Jair Bolsonaro já sinalizava intenção de promover um enxugamento no Estado. Dentre as medidas do governo para tanto, foi encaminhada a Câmara dos Deputados – em setembro de 2020 – Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para revisar disposições sobre servidores, empregados públicos e a organização administrativa sob a alegação de conferir maior eficiência, eficácia e efetividade à atuação do Estado.

A proposição se justifica no argumento de um alto custo do Estado e baixa entrega de serviços à população. O governo afirma ainda que a estrutura atual é complexa e pouco flexível, dificultando eventuais adaptações e a implantação de soluções rápidas. Assim, o texto possui as seguintes diretrizes:

1. modernizar o Estado, conferindo maior dinamicidade, racionalidade e eficiência à sua atuação;
2. aproximar o serviço público brasileiro da realidade do país; e
3. garantir condições orçamentárias e financeiras para a existência do Estado e para a prestação de serviços públicos de qualidade.

Vale pontuar que o Poder Executivo definiu sua estratégia de atuação em fases. São elas:

1. PEC 32/2020: Novo regime de vínculos, alteração organizacional da administração pública e fim imediato de alguns benefícios.
2. Regulamentação: projetos de lei e projetos de lei complementar serão apresentados para tratar de gestão de desempenho, diretrizes de carreiras e cargos, funções e gratificações.
3. Proposição do NSP: será apresentado o Projeto de Lei Complementar do Novo Serviço Público (NSP) tratando de direitos e deveres, estrutura remuneratória e organização. das carreiras.

Proposta de Emenda à Constituição – Texto do Poder Executivo

A proposta abrange os servidores do Executivo, Legislativo e Judiciário, das três esferas da federação: União, estados e municípios. Para não atingir o direito adquirido dos servidores em exercício, a matéria propõe que as novas medidas sejam válidas apenas para quem ingressar no setor público a partir da promulgação da Emenda Constitucional.

O texto da PEC enviada pelo governo não engloba membros de Poder: parlamentares, juízes, desembargadores, ministros de tribunais superiores, promotores e procuradores. O governo alegou que haveria vício de iniciativa e não poderia propor mudanças para tais tipos de agentes públicos pertencentes a outros Poderes. A PEC também deixou de fora das alterações os militares.

Uma das principais inovações trazidas pela proposta é o fim da estabilidade para os servidores que não integrarem as carreiras típicas de Estado, grupo que de acordo com a PEC será definido por lei em momento posterior. Com essa alteração, o texto traz a possibilidade de perda de cargo em duas situações distintas:

• Para ocupantes de carreira de Estado: por processo administrativo disciplinar (PAD); por decisão judicial transitada em julgado ou por decisão colegiada; por insuficiência de desempenho, que será regulamentada na próxima fase da reforma.
• Os demais (para os que têm vínculo por tempo indeterminado): haverá a possibilidade de demissão em outras hipóteses previstas em lei a ser aprovada pelo Congresso.

Quanto aos vínculos jurídicos com a administração pública, esses passariam a cinco:

1. vínculo de experiência, o qual propiciará a existência de período de experiência efetivo como etapa do concurso para ingresso em cargo por prazo indeterminado ou em cargo típico de Estado. Estabelece um marco delimitado mais abrangente para avaliação e decisão quanto à admissão do servidor em cargo que compõe o quadro de pessoal de caráter permanente, considerando a quantidade de vagas previstas pelo edital do concurso público e a classificação do candidato.

2. vínculo por prazo determinado, que possibilitará a admissão de pessoal para necessidades específicas e com prazo certo, a atender:

a. necessidade temporária decorrente de calamidade, de emergência, de paralização em atividades essenciais ou de acúmulo transitório de serviço;

b. atividades, projetos ou necessidades de caráter temporário ou sazonal, com indicação expressa da duração dos contratos; e

c. atividades ou procedimentos sob demanda.

3. cargo com vínculo por prazo indeterminado, para o desempenho de atividades contínuas, que não sejam típicas de Estado, abrangendo atividades técnicas, administrativas ou especializadas e que envolvem maior contingente de pessoas;

4. cargo típico de Estado, com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis, estratégicas e que representam, em grande parte, o poder extroverso do Estado (constitui, unilateralmente, obrigações para terceiros); e

5. cargo de liderança e assessoramento, corresponderá não apenas aos atuais cargos em comissão e funções de confiança, mas também a outras posições que justifiquem a criação de um posto de trabalho específico com atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas.

Focando na flexibilidade e modernização da gestão, o Governo Federal sugeriu que fosse atribuído ao Presidente da República a possibilidade de, mediante decreto, versar sobre a:

a. extinção de cargos de Ministro de Estado, cargos comissionados, cargos de liderança e assessoramento e funções, ocupados ou vagos;

b. criação, junção, transformação ou extinção de Ministérios e órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República;

c. extinção, transformação e junção de entidades da administração pública autárquica e fundacional;

d. transformação de cargos efetivos vagos e cargos de Ministro de Estado, comissionados e de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente vagos ou ocupados, desde que não acarrete aumento de despesas e seja mantida a mesma natureza do vínculo;

e. alterar e reorganizar cargos públicos efetivos do Poder Executivo federal e suas atribuições, conforme as restrições estabelecidas.

Esses pontos ampliam a autonomia do chefe do Executivo para alterar o desenho da administração pública, sem a necessidade de projeto de lei. Essas alterações não poderiam implicar no aumento de despesa, nem na interrupção ou não cumprimento dos serviços prestados. A criação de órgãos ou entidades ou a transformação que implique aumento de despesa continuará dependendo de aprovação pelo Legislativo. As alterações possuem como objetivo dar mais dinamismo à gestão nos casos em que seja necessária uma rápida reconfiguração de competências, de força de trabalho ou de arranjo organizacional, em sintonia com o princípio constitucional da eficiência.

A PEC do executivo também insere novos princípios para a Administração Pública. Somam-se aos princípios já existentes (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), os princípios da imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública, eficiência e subsidiariedade.

Conceitos Importantes

O termo “servidores públicos” é empregado em diversos sentidos pela Constituição Federal, ora em sentido mais amplo, ora em sentido mais restrito. Assim, doutrinadores fizeram a distinção entre agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em colaboração com o Poder Público, todos estes, espécies do gênero “Agente Público”. Seguindo os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (em seu livro Direito Administrativo – 27ª Ed.), a distinção pode ser feita da seguinte forma:

Agentes Públicos: é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista);

a. Agentes Políticos: em sentido mais amplo, pode-se considerar os componentes do Governo nos primeiros escalões investidos em: cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição designação ou delegação para exercício de atribuições constitucionais. Nesse sentido, além dos Chefes do Poder Executivo dos três níveis federativos (e seus auxiliares), estão incluídos membros do Poder Legislativo, da Magistratura, Ministério Público, Tribunal de contas, representantes diplomáticos e outras autoridades que atuem com independência funcional, estranhas ao funcionalismo estatutário.

b. Servidores Públicos: em sentido amplo, são as pessoas físicas que prestam serviço ao Estado (Administração Direta e Indireta), com vínculo empregatício e mediante remuneração, podendo ser servidores estatutários (ocupantes de cargos públicos), empregados públicos (ocupam emprego público e contratados mediante regime da CLT) e servidores temporários (por tempo determinado para atender à necessidade temporária).

c. Militares: são as pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas (exército, marinha e aeronáutica), as polícias militares e corpo de bombeiros militares, com vínculo estatutário e regime jurídico próprio.

d. Particulares em colaboração com Poder Público: são aquelas pessoas físicas que prestam serviço ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou sem remuneração.

Análise pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC)

A PEC foi despachada para a análise da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) em fevereiro de 2021, cinco meses após a apresentação pelo Poder Executivo e uma semana após a posse do deputado Arthur Lira (PP/AL) como Presidente da Câmara. Após sua eleição, o deputado declarou que a matéria seria uma de suas prioridades, se comprometendo em levar a proposta à Plenário.

O relator designado para elaborar o parecer da proposição na CCJC foi o deputado Darci de Matos (PSD/SC), o qual, após aproximadamente três meses de trabalho, apresentou parecer favorável à admissibilidade – com emendas supressivas saneadoras – da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32/2020.

A deliberação foi permeada por obstrução – por parte da oposição – no intuito de prorrogar a votação da admissibilidade da PEC pela CCJC, sob a alegação de inconstitucionalidade da proposta e tentativa de desmonte do Estado por parte do Governo Federal.

Nesse sentido, os parlamentares da Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público (Servir Brasil) protocolaram, em fevereiro deste ano, mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal (STF), contra a tramitação da PEC 32/2020. O mandado tinha como objetivo acessar os documentos que embasaram a PEC, alegando que o Ministério da Economia não encaminhou ao poder Legislativo tais documentos.

Apesar das tentativas de obstrução na Comissão, a Presidente da Comissão – Bia Kicis (PSL/DF) –, que integra a base do governo, conduziu os trabalhos para votação após uma manhã de debate entre os deputados.

O parecer do relator foi aprovado com três emendas supressivas ao texto enviado pelo Poder Executivo. Sendo elas:

a. Retirada dos itens que previa a inserção dos novos princípios da administração pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade.

b. Retirado do trecho que permitia extinção de entidades da administração pública autárquica e fundacional, pelo Presidente da República.

c. Retirado item que proibia servidores ocupantes de cargos típicos de Estado exercer qualquer outra atividade remunerada.

As modificações realizadas pelo relator foram elogiadas pelos deputados, inclusive os de oposição. Segundo o relator na CCJC, a inclusão dos princípios abriria espaço para interpretações múltiplas e divergentes, o que consequentemente resultaria em provocações ao Supremo Tribunal Federal (STF) para dispor sobre sua efetiva aplicabilidade em situações específicas. Cabe mencionar a ênfase dada pela oposição – durante o debate – sobre a prejudicialidade da entrega dos serviços públicos, caso princípio da subsidiariedade fosse mantido, uma vez que o Estado passaria atuar apenas nas áreas que não seriam de interesse da inciativa privada.

Justificando a retirada da possibilidade da extinção de entidades administrativas pelo Presidente da República, o relator destacou que, pelo princípio da separação de poderes essas entidades são vinculadas e não subordinadas aos ministérios. Já a oposição destacou os riscos da manutenção desse dispositivo, tendo em vista as recentes atuações acometidas por parte dos integrantes do Poder Executivo, especialmente em torno das ações ligadas ao meio ambiente.

Uma das críticas feita a reforma se baseia na abrangência da proposta, uma vez que não alcança os membros de poder e militares, onde se encontram os maiores proventos dos agentes públicos. Nesse tema, a deputada Caroline de Toni (PSL/SC) declarou que já propôs emenda para que houvesse tal ampliação, solicitando apoio dos parlamentares na assinatura da emenda.

O relator da PEC na CCJC, Darci de Matos, recomendou que a comissão especial inclua no texto a definição de carreiras típicas, já que não cabe a CCJC fazer tal alteração.

O parecer foi aprovado com 39 votos a favor e 26 contra. Orientaram o voto “contra”, os seguintes partidos: PT, PSB, PDT, PROS, PSOL, PCdoB, Cidadania, Rede.

Orientação de Bancada

Comissão Especial da PEC 32/2020

Comissão Especial temporária que irá analisar o mérito da proposta da PEC 32/2020 – Reforma Administrativa foi instalada em junho desse ano. O Deputado Federal Fernando Monteiro (PP/PE) foi eleito presidente da comissão e Arthur Oliveira Maia (DEM/BA) foi confirmado como relator da matéria. Os 1º, 2º e 3º vice-presidentes da comissão são, respectivamente, Tiago Mitraud (NOVO/MG), Samuel Moreira (PSDB/SP) e Alice Portugal (PCdoB/BA).

Durante o seu discurso inicial, o Presidente da Comissão disse que irá conduzir os trabalhos com imparcialidade, promovendo um debate amplo, franco e aberto. Mencionou, também, que sua diretriz será construir uma “reforma cidadã”, na qual os interesses públicos sejam atendidos, mencionando que não será a melhor reforma, mas sim a melhor reforma possível.

O relator Arthur Maia disse, durante seu discurso, que a responsabilidade da comissão é qualificar o serviço público. Ainda durante sua fala, destacou que a atual organização administrativa reflete uma antítese ao período militar, que o Estado atual é sinônimo de inércia e serão debatidas as cláusulas de desempenhos dos servidores públicos, a estabilidade e a manutenção dos cargos em comissão e de confiança.

Expectativas

De acordo com o relator, a expectativa para entrega do relatório final é de uma semana após o fim das audiências previstas no plano de trabalho, que deverá ocorrer ainda em agosto de 2021.

Com o fim dos trabalhos para análise do mérito, na Comissão Especial, a PEC segue para votação em Plenário. Para ser aprovada, o texto deverá contar com votos favoráveis de 3/5 dos deputados (308), em dois turnos de votação. Válido reforçar que a pretensão do Presidente da Casa, Arthur Lira (PP/AL), é que a PEC seja votada em plenário ainda este ano.

Se aprovada pelo Plenário, a Proposta segue para o Senado Federal (SF), para ser analisada e votada. Caso o SF concorde integralmente com o texto, o texto seguirá para a promulgação em sessão do Congresso Nacional. Havendo alteração no mérito da PEC, ela voltará para casa iniciadora, que deverá analisar as alterações na redação. Apenas haverá a promulgação se ambas as Casas concordarem com o texto.

A PEC vem sofrendo desgaste durante a sua tramitação. O primeiro deles foi a publicação da portaria que aprova o chamado “teto-duplex”, que autoriza servidores federais aposentados e militares da reserva a receberem salário superiores ao teto constitucional. Essa autorização promoveu impacto nos cofres públicos e vem sendo usado como argumento pela oposição. Tal circunstância foi amenizada com a aprovação do Projeto de Lei que regulamenta o limite remuneratório na Administração Pública (também chamada de PL dos supersalários). A votação foi resultado de acordo realizado entre os Líderes Partidários sob a justificativa de dar coesão ao contexto da votação da Reforma Administrativa.

Os episódios relacionados as denúncias, por parte de servidores, de irregularidades nos serviços públicos e as consequências trazidas aos agentes públicos em virtude da aplicação de sanções intensificam o clima para a votação da PEC, uma vez que a oposição se apropria dos fatos para argumentar que, havendo flexibilização da estabilidade, atitudes como essa deverão serão desencorajadas em virtude do receio de represália aos servidores.

Outro ponto que pode enfraquecer a Proposta de Emenda resvala no argumento de que não há necessidade de alterar a Constituição para modificar os pontos de avalição de desempenho dos servidores, bastando regulamentar o dispositivo, podendo aproveitar textos que já tramitam na Casa.

Os opositores a PEC alegam que o Ministério da Economia não informou os dados nos quais a proposição foi baseada. Durante a audiência com o Ministro da Economia, Paulo Guedes, ressaltou que não há dogmatismo, por parte do governo, sobre a reforma e que o principal objetivo é garantir a melhoria e modernização da qualidade do serviço público, de forma eficiente. O ministro informou que avaliação dos servidores será feita por cada carreira exclusiva de Estado e defendeu a criação de identidade digital nacional, para facilitar o acesso aos serviços públicos (inclusive os sociais).

Nessa esteira, o relator do texto da Comissão Especial afirmou que foram acordados, com governo, pontos de modificações, para que os cargos técnicos e estratégicos não sejam ocupados por pessoas de fora da administração e que haja a alteração na nomenclatura de “carreiras típicas de Estado” para “carreiras EXCLUSIVAS de Estado”, com o intuito de definir melhor a ideia da intenção do texto. A alteração da nomenclatura ocorre para não haver dúvidas sobre quais carreiras se encaixariam nesse recorte. Ou seja, para haver o entendimento que essas carreiras se referem àqueles cargos os quais não há similar na iniciativa privada.

O relator entende que esse é o ponto essencial da PEC, na qual apenas os integrantes das carreiras típicas/exclusivas de Estado deveriam usufruir da estabilidade. Ressaltou, ainda, que Lei Complementar deverá estabelecer a avaliação de desempenho do funcionário público. Ademais, houve proposta, por parte do relator, que o seguimento dos trabalhos foque principalmente na melhoria dos serviços públicos, enfatizando a avalição e gestão de desempenho, o que pode dar menos protagonismo às discussões de caráter fiscal. Cabe notar que o discurso em torno da redução de custos vem perdendo espaço para o argumento de modernização do Estado, a partir do uso de novas tecnologias e digitalização dos serviços públicos.

Apesar da celeridade da reforma na Câmara dos Deputados, há indícios que a PEC deverá enfrentar resistência maior no Senado. O Presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco (DEM/MG), durante sua exposição no evento “Indústria em Debate – Propostas para o Brasil vencer a crise e voltar a crescer”, promovido pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, declarou que há necessidade de averiguar o compromisso do Planalto perante essa reforma em ano pré-eleitoral.

O senador Paulo Paim já declarou que o texto da Reforma Administrativa apresenta vícios de difícil saneamento e criticou dispositivo que restringe a estabilidade. Já o senador Antônio Anastasia (PSD/MG) – vice-presidente da Frente Parlamentar Mista da Reforma Administrativa – defende um debate aprofundado sobre o tema, na qual a reformulação deve focar na entrega de resultados e melhoria da gestão pública. Assim, o aperfeiçoamento da entrega dos serviços públicos deveria ser medido pela avaliação de desempenho e não com o fim da estabilidade.

Elaborado pela Equipe da Umbelino Lôbo: Walysson Barros